时建中：数字经济高质量发展亟需全国性立法

来源：中国信息界

近年来，我国数字经济蓬勃发展，已成为推动国民经济增长的重要引擎。数据作为数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。当前，我国数字经济正在从“做大”向“做强做优”的高质量发展阶段迈进，数据作为关键要素，其赋能作用仍未充分发挥，亟需加快推进数据基础制度建设。其中，数据法律制度是推动数字经济健康有序发展的重要保障。那么，目前我国数据法律制度建设情况如何？有哪些难点、重点问题亟待解决？应从哪些方面着手去推进？带着这些问题，《中国信息界》专访了中国政法大学副校长、数据法治研究院院长时建中，希望他的见解能够为中国数据法律制度建设提供思路。

《中国信息界》：近几年，国家大力推进数据基础制度建设，在数据法律制度方面，除各地政府纷纷出台相关法律规范外，对数据进行全国性立法的呼声也很高。对此，您有何看法？

时建中：2022年12月2日发布的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），作为迄今为止我国最为全面、权威的数据基本政策，明确提出“构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度”。目前，我国的数据基础制度建设已经有了丰富的地方立法实践，除西藏外，其他省、自治区和直辖市均有省级地方数据立法，凝聚着我国数据法律制度建设的智慧，成为构建全国数据基础制度的宝贵资源，值得认真研究并加以总结、提炼和吸收。

虽然已经有地方性立法，但我国数字经济高质量发展仍需要全国性立法来保障。第一，地方对数据立法的普遍需求，说明了全国性立法的必要性；第二，不同地方的差异化制度安排，影响了本应全国性统一的数字经济发展，甚至影响了新发展格局的构建；第三，数字经济是以网络作为载体，无疑应该是统一开放、竞争有序的，但是，如果全国性制度安排缺失，数字经济有可能变得封闭、分割和竞争失序；第四，地方立法回避了的数据权利应该属于民事基本制度，根据《中华人民共和国立法法》第十一条相关规定，应由法律予以规定。综上，应及时总结具有探索意义和价值的地方立法的得与失，科学地进行归纳、概括和提炼，转化为全国性法律规范。

数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。我国高度重视网络及数据安全的制度建设，与数据利用有机衔接的数据安全法治体系——以《中华人民共和国国家安全法》为龙头，以《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》为骨干和主体的数据安全制度体系已经建成。下一步，数据开发利用的全国性法律制度亟待健全和完善。

为促进数据资源的开发和运用，一方面，需要健全数据要素权益保护制度，发挥数据要素对生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节的赋能作用；另一方面，需要完善数据要素市场化配置机制，发挥市场在数据资源配置中的决定性作用和更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，健全数据全流程监管规则体系，规范数据处理过程的各种行为，建立安全、公平、高效的数据要素流通、交易和收益分配制度，促进数字经济高质量发展。因此，制定“数据法”不仅必要、紧迫，而且可行。

《中国信息界》：要对数据进行开发利用，必须确定数据权属，但目前在数据确权方面仍存在一些不明确之处，您认为，应从哪些方面去破解数据确权的难题？

时建中：数据确权无疑是数据法律制度构建的重点和难点。在此，我想重点探讨两个方面的问题。

一是三权分置的数据产权运行机制需要进一步完善。《意见》提出，“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，然而，这“三权”之间的关系为何？各自有哪些具体的权能？例如，除非受制于法律和合同的限制性规定或者约定，数据资源持有权的权利主体，当然享有数据加工使用权和数据产品经营权。否则，数据资源既不能实现其使用价值又不能实现其交换价值，会导致数据资源持有权如同一纸空文，数据资源被迫与世隔绝。数据确权本身不是目的，而是为了促进数据的开发利用。因此，我们既要建立数据确权机制，又要健全数据权利之间的互动机制。同时，我们注意到，《意见》设计的持有权、加工使用权、经营权分别对应着数据资源、数据、数据产品，意味着《意见》关注数据资源、数据、数据产品有着质的差异。但是，未来的制度建设不能无视三者之间的高度关联，更不能将持有权、加工使用权、经营权仅仅限于分别对应数据资源、数据、数据产品。否则，数据资源、数据和数据产品就孤立地困在了持有权、加工使用权、经营权的制度笼子里，老死不相往来，卡住了数字中国建设的脖子。

二是政务数据所有权需要加以明确。作为信息载体的数据，一旦要素化和市场化，就由信息利益载体衍生为资源利益载体。数据种类、状态、行为的多样性和复杂性，决定了数据赋权的复杂性。目前，若干省级数据立法将政务数据规定为国家所有。这些省级数据立法，多是地方政府规章或地方规范性文件，文件效力层级较低。更重要的是，是否将政务数据规定为国家所有，不应属于地方立法权限的事项。我认为，即使是政务数据，同样存在着数据与所有权逻辑的内在冲突。与此同时，确认政务数据的权属，还需科学处理其与政府数据、公共数据、公共服务数据、个人数据以及企业数据甚至于社会数据的关系。数据确权的目的和效果是为了界定和保护不同数据利益主体的正当数据利益，规范数据行为，而不是适得其反。无论是数据的地方立法还是中央立法，均不能背离立法的科学性和合法性。

《中国信息界》：包括政务数据在内的公共数据是数据开发利用的重点，公共数据运营也必然涉及公共数据立法问题，对此，您有何见解？

时建中：总的来说，公共数据授权运营应当坚守公共数据的公共属性。

公共数据立法是地方数据立法的重点，对于公共数据内涵和外延的界定、授权运营机制的构建，一定程度上破解了公共数据制度的难点。但是，无论是针对公共数据的专门立法或者综合立法中有关公共数据的制度安排，地方立法自身的局限性以及对本地公共数据授权运营利益的过多关注，成为地方公共数据面向全国开放、普遍赋能全国数字经济发展的桎梏。

对此，《意见》提出，“推进实施公共数据确权授权机制，对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破‘数据孤岛’……推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”。

《意见》为公共数据授权运营提出了原则性举措，但要转化为具体的制度安排，尚有许多值得关注的理论问题。例如，公共数据授权运营机构可以被授予哪些权利？如何防止公共数据授权运营机构滥用权利？为了有效遏制公共数据授权运营过程中不合理的做法，必须坚持公共数据是数字化时代公共产品的属性，坚持公共数据“取之于民、用之于民”的基本原则，构建科学合理的公共数据控制者、处理者和运营者的义务规则体系。公共数据控制者、处理者和运营者有义务持续地、高质量地向公众和小微企业提供基于公共数据的免费基本数据服务；不提供免费基本数据服务者，不得提供基于公共数据的收费增值数据服务。公共数据的授权运营机制，应当坚持技术上便利小微企业、价格上让利小微企业。基于数据具有非竞争性、可复制性和非排他性的特征，公共数据的处理和运营，应当引入竞争机制，杜绝公共数据独家授权运营，谨防公共数据授权运营机制被运营机构“绑架”或者“钓鱼”的风险。对于公共数据授权运营中可能发生的行政性垄断和腐败问题，要依法予以预防和制止；对于地方有关公共数据授权运营机制的制度安排，要强化公平竞争审查和反垄断执法，防止公共数据授权运营演变为数据资源地方保护、垄断经营、索取不公平高价。

此外，需注意的是，以政务数据为主体的公共数据开放制度设计，应以“赋能”数字经济发展为出发点和落脚点，而不是以“变现”增加财政收入为动机。政务数据是公权力机构基于公共职责为了公共利益花纳税人的钱收集的数据，无疑属于公共产品，在维护国家安全、个人信息和企业秘密的前提下，应该加大开放范围和深度，提供免费的、基本的公共数据服务，放“数”养企，从而夯实数字经济发展的微观基础。

《中国信息界》：为促进数据流通，北京、上海、深圳等地建立了数据交易所，还有一些地方设立了数据交易中心，但很多企业对于入场交易并不积极，您认为，从法律制度上，要如何规范和促进企业数据流动？

时建中：促进企业数据流动应以保障企业数据权利为前提。考察地方数据立法，鲜有关于企业数据的相关规定，这也可以视为地方数据立法的一个特点。一个可能的原因是，企业的数据权利多数情况涉及民事基本权利，非地方立法事项。《意见》提出“推动建立企业数据确权授权机制”“市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励”。这就意味着，规范和引导企业数据的开发和利用，不仅需要禁止性规范，而且需要授权性规范：承认并保护企业的正当数据利益，允许企业通过市场配置数据资源、交换数据利益。在数据为关键生产要素的数字经济活动中，数据法律制度应有助于促进各类数据的流动，以最大程度、最大范围、最高质量赋能数字经济发展。这就需要以保护企业数据利益相关者的正当利益为前提，化解而不是制造企业正当数据利益与数据流动之间可能引发的冲突。目前，有一种观点认为，可以将基础电信业务领域的互联互通业务照搬到增值电信业务。我认为，这种观点不符合数据的特征、不符合数字经济的规律、不符合法治精神。任何强制企业数据流动的制度安排，例如，强制企业数据互联互通、互操作，均需格外谨慎。这是因为，承载正当利益的数据被强制低成本甚至免费互操作，必将直接损害数据行为利益主体的正当利益，最终损害创新驱动的数字经济的健康发展。

此外，对于各地建立数据交易所也应加强规范。分析地方数据立法可以发现，各地设立数据交易所的愿望普遍迫切。而数据交易所的设立，同样需要适应数据特征、符合数字经济发展规律。数据的非竞争性、可复制性、非排他性及其与数据技术不可分离的特征，决定了数据交易所若地方化且遍地开花，必将违背数字经济规律、浪费建设资源、增加数据交易成本甚至扰乱数据交易秩序。《意见》第九条明确指出，“统筹构建规范高效的数据交易场所。加强数据交易场所体系设计，统筹优化数据交易场所的规划布局，严控交易场所数量”。可见，遏制地方设立数据交易所的冲动，规范数据交易所的行为，是数据法律制度的重要组成部分，亟待建立。